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지방자치, 지방정치, 지방분권의 핵심
이재창  |  jclee1639@hanmail.net
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[789호] 승인 2020.09.06  14:33:01
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▲ 이재창 전 고구려대교수
지방자치, 지방정치, 지방분권이라는 말을 혼용해서 사용하는 경우가 많은데 엄격하게 보면 구분해서 의미를 살펴보아야 한다. 먼저 지방이라는 용어는 상대적인 개념이다. 중앙에 대비하여 갖는 개념이 지방이다. 이와 유사한 용어가 지역이다.

지역과 지방은 같은 것인가? 그렇지 않다. 그러나 현실적으로는 지방과 지역이라는 용어를 혼용하여 사용하고 있고 전문가들도 혼용해서 사용하고 있어 엄격한 구분 그 자체가 매우 어려워져가고 있는 형편이다. 지방자치, 지방정치, 지방분권이라는 말도 그때 그때 필요에 따라 혼용되고 있다고 볼 수 있다.

내용적인 면에서 살펴보면 이들이 관심으로 하는 영역이 상호 중첩 되어있다고 볼 수 있다. 지방분권은 권력의 측면에서 중앙의 권력과 지방의 권력을 나누자는 것으로 권력을 지방으로 분산시키자는 의미를 포함하고 있다. 그러므로 지방정치는 지방을 중심으로 이루어지는 정치 현상을 말하는 것이라고 할 수 있으며 지방자치는 지방 자율적으로 정치와 자치의 현상을 만들어가자는 내용으로 이야기 되어 질 수 있다.

이러한 지방자치 가운데 하나를 지방정치로 볼 수 있으며, 그 외에 다양한 분야에서의 지방 중심적인 자치현상을 발전시켜 나아가자는 의미로 확대해석해 볼 수 있다. 지방자치 분야 중에서 지방정치는 그래도 상당히 발전한 형태를 보인다고 할 수 있다. 지역의 단체장을 선출하는 제도와 지역민을 대표하는 의원을 선출할 수 있는 제도가 마련되어 있기 때문이다. 그렇다고 해서 발전했다고 단언하기에는 미흡한 부분이 많이 느껴지는 것이 현실이다.

그것은 완벽한 의미의 자방자치를 성취하지 못했다는 것이고 이는 중앙집권적인 역사와 전통을 가진 우리나라의 경험은 지방자치에 대한 생소한 의식과 관점에서 비롯된다고 할 것이다.

흔히들 지방자치의 3대 분야를 지방정치, 지방교육, 자치경찰로 보는데 이 분야들에 있어 자치 정도가 현재 우리가 체감하고 있는 지방자치의 실현율을 보여주는 것이라고 할 것이다.

그러나, 우리나라의 전반적인 추세는 이러한 분야에서 지방화를 가속화하고 있는 실정이고 점차 지방분권의 중요성을 강조하는 방향으로 전환되고 있다.

이러한 지방분권화의 추세에 간과해서는 안될 부분이 있다. 첫 번째는 지방분권화를 가져올 수 있는 지역의 능력이 되느냐의 문제이다. 지역은 각 특색이 있고 특화된 산업과 문화를 가지고 있으며 독특한 지역성을 지니고 있는 장점이 있다. 그러면 이러한 지역성으로 지역을 지속유지할 수 있는 능력이 지역에 있느냐의 문제에 대한 관점이다. 이를 지속 유지 시키는 원동력이 필요하고 이에 대한 정확한 판단이 있어야 한다는 점이다. 도시와 농촌이 가지고 있는 지역발전의 동력은 분명 다르기 때문이다.

모든 지방의 단위가 일률적이지 않고 형평성을 이루고 있지도 않고 있으며 인구, 면적, 교통 등 다양한 분야에서 동등한 비교가 쉽지 않은 상황이라는 점이다. 분명 분권화를 이루고 자율적으로 지역을 경영하고 발전시키는 것은 지역의 의무이자 지역의 몫이다. 이를 어떻게 조화시켜 나가느냐는 중요한 문제 중의 하나가 분명하다.

두 번째, 모든 분야의 발전과 원동력과 연관된 재원의 문제이다. 재원을 확보하는 것은 자원 확보 가운데 가장 중요한 분야이다. 앞서 보았듯이 지역이 일률적이 않다는 현실을 본다면 재원의 확보도 일정한 수준으로 나타나지 않는다는 것이다. 재정분야에서 중앙정부와 지방정부사이의 재정 비율은 중요한 문제 가운데 하나이다. 중앙정부와 지방정부간의 세원을 어떻게 할 것이며 이에 따른 교부금의 비율을 정하는 것은 지방의 재정 능력을 확보하는 데 기준이 되기 때문이다. 지역의 발전에 있어 재정뿐만 아니라 지역의 재원 확보능력은 지역을 발전시키고 지방분권화를 완성시키는 관건이 될 수 있기 때문이다.

지방자치는 중앙의 권력과 재화를 지방으로 이전하는 것으로 결국 지방이 자신의 권한을 확보하는 것이다. 지방자치는 지역민 스스로 자신의 권한을 확보하기위한 노력을 통하여 완성되는 것이다.

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