조선시대의 수령은 규정된 임기가 있었음에도 주어진 직무를 제대로 수행할 수 없을 정도로 자주 교체되는 현상이 빈번하였다. 앞에서 살폈듯이 나주목도 이러한 현상이 나타나고 있다.

이 장에서는 나주목 〈선생안〉의 내용을 분석해 수령의 교체실태에 대해 구체적으로 살펴보도록 하겠다. 이는 교체사유가 정확한 목사 168명을 대상으로 교체사유를 보도록 하겠다.
 
나주 목사의 교체사유는 승체(陞遞), 사직(辭職), 파직(罷職), 병체(病遞)(卒), 상환체(相換遞), 폄체(貶遞)등 여러 가지 형태로 나타나고 있다.
 
조선시대에는 수령에 대한 처벌규정이 법전에 명시되어 있는데 수령의 처벌 징계의 종류는 첫째, 포폄으로 인한 교체, 둘째, 관찰사․통제사․순찰사 등의 장계(狀啓)에 의한 교체, 셋째 대각(臺閣)의 탄핵에 의한 파직 등으로 나눌 수 있다.

수령의 대부분은 그 상당수가 징계로 말미암아 그 임기가 만료되기도 전에 교체되었으니 이러한 수령의 교체를 당시에는 죄체(罪遞)라고 불렀다.
 
〈선생안〉에 의하면 장계(狀啓)로 징계를 받고 교체된 자가 22명, 포폄(褒貶)으로 인한 경우가 9명, 이유가 명확하지 않고 파직된 자는 24명이다.
 
나주목사의 징계 사유를 살펴보면 다양한 이유가 있다.

양계(兩界)의 관비(官婢)를 속출한 죄, 民들을 구황하지 않아 어사 김홍도의 장계(狀啓)에 의해 파직 당한 자, 살인죄인에 대한 대처가 늦어져 범인이 도망하게 하였다 하여 파직된 자 살인자에 대한 대처 부족자들 명단
 102 윤행(1560.8.24～1561.8) -『명종실록』권27, 명종 16년 7월 26일 갑인조
 110 권순(1571.2.2-?)
, 나주 사직단(社稷壇)의 위판(位版)이 밤중에 불타 시역(弑逆)의 변고가 끊이질 않고, 군현(郡縣)에서도 많은 변고가 생기고 있다하여 파직된 자 김성일(1583.8.26～?)『선조실록』권20, 선조 19년 11월 12일 임인조
, 회시(會試)볼 때 부정을 일으켜 의금부에 갇혀서 체(遞)한 자 186 윤이익(1675.10.3～1677.2.10)
 등의 교체사유가 있었다.
 
또 교체사유 중에 조선시대의 나주목과 밀접하게 관련되어 있는 사유가 보여 주목을 끈다.

그 첫 번째로, 3건의 표류인에 대한 사항이다. 조선시대 나주는 여러 개의 부속도서(島嶼) 암태도, 압해도, 지도, 장산도, 흑산도, 비금도등등
를 관할하고 통치하고 있다. 이에 섬에서 일어나는 일에 대해 나주 목사가 관심을 두지 않을 수 없었다. 〈선생안〉에서 보이는 표류기사 3건 중 2건은 지도(智島)와 태사도(苔沙島) 주 천사백리에 있고, 주위가 15리이다.(『금성읍지』, 島嶼條)
에 표류된 사람에 대한 기사이다. 3건 다 표류된 사람에 대해 살피지 않고 있다는 이유로 파직시키고 있다. 이는 『실록』을 통해 볼 수 있는데 수찬 정창성을 호남 암행 어사로써 보낼 때 영조가 말하였다.

「나주 목사 유언술 〈선생안〉에서는 김인대(1762.10.3～1762.10.26)가 부임하고 얼마 지나지 않아 異國의 사람이 표류한 사건으로 기재되어 있는 반면, 『영조실록』에는 목사 유언술(1762.11.12～1764.3.6)이 부임하고 있을 때 일어난 사건으로 표류인 胡人이라 기재되어 있다.
은 당초 궁문(宮門)에 임(臨)하여 보낼 때에도 싫어하는 기색이 보였는데, 지금 들으니 표류한 호인(胡人)이 지도(智島)에 들어와 머물렀는데도 친히 가서 양식을 주지 않았다 하니, 이와 같이 편할 도리만 취한다면 어떻게 백성을 구제할 수 있겠는가? 모름지기 구휼하는 정치를 암행하여 살펴서 만약 혹시라도 근면하지 않았다면 곧바로 장계하여 파직하라. 『영조실록』권100, 영조38, 12월, 3일 신묘
」
 
임금이 표류한 호인들에 대해 친히 가서 양식을 주지 않고 있음에 노하여 암행어사 정창성으로 하여금 실태를 살펴 파직시키라 한 것이다.

표류한 호인은 이미 大國사람이니 그 交隣의 도리 『영조실록』권 100, 영조 38년 10월 19일 무신
에 어긋남이 있는 목사를 파직시킨 것이다. 다른 2건의 사건도 전말에 대해서는 명확하지 않지만 이와 비슷한 사건이 아니었나 한다. 
 
두 번째로, 유배인에 대한 관리 소홀로 인한 문책이다. 이형곤(1727.10.13～1733.4)이 목사로 있을 때 정배된 죄인을 잃어 버려 파직된 경우로 1건 밖에 보이지 않는다.

조선시대 유배지로 죄가 무거울수록 낙도(落島)로 보냈는데 도서(島嶼)의 배소는 남쪽 연안의 섬들이 대부분으로 제주도, 추자도, 거제도, 흑산도 등에 많았다. 최인주, 「조선시대 유형에 관한 연구」, 이화여자대학교 사회생활학과 대학원 석사논문, 1991
 

특히 부속도서가 많은 나주지역에 유배자들이 많이 왔을 것이고, 부임된 목사들은 유배인 관리까지 책임을 지고 있었던 것이다. 
 
세 번째로는 대동선․세선 패사( 大同船․稅船 敗事) 관리소홀로 인한 파직이다. 나주는 영산강을 끼고 있고, 서해 바다와 인접한 곳에 위치하고 있어 세금을 운반하는데 적격인 곳이다.

나주목의 영산창(榮山倉)은 모든 전라도지역의 전세(田稅)를 거두었다 『경국대전』 권 2, 戶典, 漕轉
. 그러나 바다로 운반하다 보니 조선(漕船)이 파선되어 조세(租稅)가 침몰하는 일이 종종 일어났다.

〈선생안〉에서는 4건의 대동선(大同船) 파선으로 인해 파직된 목사들이 보인다. 처음 기사가 보이는 시기는 민백분(閔百奮)(1768.12.11～1769.4)재임 時이다. 그전 이미 전라도 조선(漕船)의 파선문제에 대해 중앙에서 중요한 사안으로 처리되고 있었다. 1473년(성종 4)에 전라도 관찰사 김지경․수군 절도사 민효간에게 하서(下書)하기를

「요즈음 조선(漕船)이 많이 파선(破船)되어 조세를 침몰시킬 뿐만 아니라 선졸(船卒)도 목숨을 잃은 일이 많으니 내가 심히 염려한다. ……영산에서 법성까지, 덕성에서 범근내․공세곶(貢稅串)까지의 수로와 육로의 멀고 가까운 것과, 험하고 평탄한 것과 사람이나 말로 운반하는 편부를 살피고, 겸하여 수령과 古老들에게 물어서 편리한 것을 참작하고 경중(輕重)을 잘 헤아려서 계달하도록 하라 『성종실록』권29, 성종4년, 4월 20일 경진조
」
 
 라고 하여 전라도 漕船의 파선을 막을 것을 명하고 있다. 이런 漕船의 파선이 민백분 목사때 처음 등장하지만 〈선생안〉에 파직 사유가 기재되어 있지 않은 목사들 중에서도 이러한 이유로 파직된 경우가 몇 있을 것으로 보인다.